元自衛官の時想( 39 )   平成29年度政策提言書に寄せて(3)2 安全保障法制の充実;グレーゾーン事態に応ずる法的整備

     平成29年11月.公益社団法人隊友会」、公益財団法人「偕行社」、公益財団法人「水交会」及び航空自衛隊退職者団体「つばさ会」の4団体が合同して作成された「平成29年度政策提言書」が発表された。

 この提言書は、長年にわたって国家防衛の任務に服したOBと現職の声なき声を代弁する内容のある提言と言って過言ではない。政策提言に寄せるOBとしての思いは、28年度政策提言書が発表された折に、ブログに記した。

 2016-11-17 元自衛官の時想(9)   隊友会・偕行社・水交会・つばさ会の4団体の「政策提言」に思う

OBとして29年度政策提言書に寄せる思い

❶    わが国の国家防衛の第一線にあって任務を全うしたOBとして、この政策提言書は、今日 厳しい環境下で世界各地における国際平和協力活動や国内での諸活動・訓練に励んでおられる自衛隊員の皆様の任務達成と安全を支える立場からも、国家存立の基本である安全保障・防衛について国民の皆様の理解が一層深まることを願ってやまない。

❷ 世界のどの国家であっても、憲法等の国家の基本法には、国家防衛、軍隊について明記している。憲法上、国を防衛するための実力組織を明記し、その地位・役割を明らかにすることが必要と考える。それは国家の平和と独立、国民の生命財産の保護・主権の基盤をなすものではなかろうか。一介の元自衛官であるが、この政策提言書の内容は多くのOBが現職当時からの長年の願望であり、政治的な駆け引きは全くなく、現実を踏まえ長期的視点に立った、実によくまとめられた内容と確信するものである。

❸ 国家の安全保障・防衛は、憲法とこれに基づく諸法令に基づいて行われる。民主主義国家おいては、国民の支持と国民から選ばれた政治によって達成されるものである。政策提言とされたゆえんもここにあるであろう。防衛省の防衛政策、防衛諸計画の策定はもとより、国会における安全保障、防衛政策の審議・議論、政党の政策策定・提示にあたり、この政策提言書が、一人でも多くの方に理解され支持されることを願うものである。

【 平成29年度政策提言内容 】 隊友会ホ-ムベ-ジ 出典)

  2 安全保障法制の充実;グレーゾーン事態に応ずる法的整備
 平成27年9月の安全保障関連法案の成立により、平時から有事に至る事態において切れ目のない対応や限定的ではありますが集団的自衛権の行使が可能となり、我が国の抑止力が大きく向上するとともに、国際社会の平和と安全に積極的に貢献することができるようになりました。
 一方で、近年の国際社会においては宣戦布告を伴う国家間の戦争は影を潜め、非国家団体による武力攻撃や領土をめぐる局地的な武力衝突といった戦争には至らない紛争(グレーゾーン事態)が大半を占めるようになっています。
    我が国におきましても、離島への武装工作員の上陸や原子力発電所に対する妨害工作といった、防衛出動を発令するには至らないものの警察力だけでは十分な対応が取れないという事態に対して、国際法上許容される範囲で適切に対応する必要があります。
 しかしながら、この度の法整備では、グレーゾーン事態における新たな権限行使を可能とする法整備や「平時における限定的な自衛権の行使」を認める解釈の変更などの根本的な改善はなされなかったため、現行の対領空侵犯措置や、海上警備行動下令時の警察活動に準じた対処と防衛出動下令後の対処の間には依然として大きな間隙が残っており、事態に応じた柔軟な対処を阻んでおります。南シナ海尖閣周辺海空域における中国の動向を考慮すれば、事態の拡大を事前に抑止するとともに、事態に応じてタイムリーかつ切れ目なく対処するための最低限の法整備について早急に着手する必要があると考えます。
 その第1は、「警戒監視」の任務化です。

 これまで自衛隊が一時も中断することなく実施してきた周辺海空域における「警戒監視」は、領域警備に限らず防衛諸活動すべての基点となる活動ですが、対領空侵犯措置任務に基づく対空警戒監視以外の活動は、防衛省設置法の「調査・研究」を根拠にしており、活動の位置付けや権限が必ずしも明確ではありません。平時において最も重要な活動である「警戒監視」を自衛隊法第6章の自衛隊の行動として規定するとともに、第7章で警戒監視行動時の権限として、「海上における治安の維持に影響を及ぼすおそれのある船舶(外国の軍艦、公船を含む)に対する質問権」を規定することを提言します。
 その第2は、「海上警備行動時の権限強化」です。

 情勢が緊迫し海上保安庁の能力を超えると判断された場合に海上警備行動が発令されますが、本活動に従事する自衛艦であっても、不法行動を行う外国軍艦や公船に対して取り得る手段は「警告」と「退去要求」を行うことだけです。このような手足を縛られた状態での自衛艦の投入は抑止効果が期待できないばかりでなく、相手にエスカレーションの口実を与える危険も孕んでおり、早急に是正する必要があります。

    このため、海上警備行動時の権限として自衛隊法第90条と同等の武器使用権限を規定し、最低限の実力行使を可能とする体制が整備されるよう要望します。
 また、当然のことながら、この種活動では外国軍艦や公船を相手にすることから判断を誤れば武力衝突に直結しますので、相手の敵対行為や侵害の程度に応じて自衛隊が取り得る対処の限度を示したネガティブリスト方式のROEを策定しておくことが不可欠であり、政府がこのROEを整備しておき、事態をコントロールしていく体制を整備されるよう要望します。
 その第3は、「新たな状況に対応する対領空侵犯措置等の充実」です。

 昨年度の中国機に対する緊急発進の異常な増加にみられるように、東シナ海上空での中国軍機の活動は、通常の訓練・演習・警戒監視等のレベルを超えており、尖閣周辺の領海及び接続水域への公船の侵入のみならず、今後は無人機等を含め侵入を繰り返し、中国が自らの領空として確保するよう実力行使する恐れがあります。

 このため、戦闘機等の頻繁な領空接近や、無人機、巡航ミサイル、洋上の公船や空母から発進するヘリコプター・戦闘機といった各種飛翔体によるあらゆる形態の領空侵犯を想定し、いかなる事態にも柔軟かつ切れ目なく対応して領空主権を厳格に防護する体制を整備されるよう要望します。
 その際、エスカレーションを防止しつつも領空保全の態度を毅然と示し、また、長期的かつ複合的な事態にも対応し得るよう、適切な対処要領を策定しておくことが不可欠であり、政府がこの要領を整備しておき、事態をコントロールしていく体制を整備されるよう要望します。
 その第4は、「自衛隊と他機関との連携等」についてです。自衛隊と警察、海上保安庁及び消防の連携や相互運用性の向上のために、共同訓練・演習の実施、更には法令の整備が必要です。平時、グレーゾーンそして有事における連携の強化は、離島防衛や大量難民の流入対処等の事態に備える上で必要であり、体制を整備されるよう要望します。
 その第5は、平時における限定的な自衛権の行使を前提として「グレーゾーン事態における新たな権限を自衛隊に付与する法制の枠組み」についても、様々な観点から検討を深められることを要望します。

 

【 平成29年度政策提言についての所感 】

      安全保障法制の充実;グレーゾーン事態に応ずる法的整備

❶ 最終的には法的整備は国政の場で解決する以外にない

 安全保障法制の充実として、グレーゾーン事態に応ずる法的整備について、政策提言書は、実に的確に足らざる事項、欠落している事項や問題点について詳しく 指摘しているので、防衛省はもとより、政治が積極的にこれが解決に向けて対処してもらいたいと願うものである.。最終的には法的整備は国政の場で解決する以外にないからである。

❷ 与野党にかかわらず、提言書に取り上げられている諸点をさらに調査研究して、安全保障法制の充実をリ-ドしてほしい

 昨今の国会の論戦を国会中継で視聴していても、自衛隊に関することから安全保障法制の充実については、ことあるたびに政争の具と化する傾向にあることを憂うるものである。国家・国民の立場から自衛隊・国の防衛が必要不可欠とする立場であるならば、我が国の防衛の立場から政策提言書に記載されたグレーゾーン事態に応ずる法的整備について積極的に議論を展開してもらいたいと思う。政党間および国政の場で、揚げ足や言葉尻をとらえて論戦をする時代はすでに終わったのではなかろうか。

 与野党にかかわらず、この提言書に取り上げられている諸点をさらに調査研究して、党派にかかわらず、安全保障法制の充実をリ-ドしていったら国民は拍手し支持するであろう。

❸   我が国の領土・領空・領海を守る警戒監視とスクランブル体制

  昭和の現職時代、昭和36年(1971年)、今から57年前、小牧基地に所在する管制教育団で要撃管制幹部課程を学び、同年36年9月、房総半島に位置する千葉県最高峰の愛宕山(あたごやま、408.2m)にある峰岡分屯基地・中部航空警戒管制団第44警戒群に赴任した。新任の要撃管制幹部として監視管制隊に配置され、いよいよ首都圏の空の防衛の最前線に立った。

   新任勤務地の第44警戒群は、警戒管制組織における防空指令所(ADDC)の役割を担っていた。峰岡分屯基地は、昭和35年7月米空軍から航空自衛隊がレ-ダ-基地を引き継いで1年2月程たったころであった。本部庁舎を含めて多くの建物がかまぼこ兵舎であった。

 着任するや、要撃管制実技について先輩たちの厳しい練成訓練と指導を受けて一人前になっていった。当時、「東京急行」に対するスクランブル対処手順について徹底して叩き込み、物おじせず自信をもって要撃管制等スクランブルしたものである。

 航空自衛隊の創設期における先人たちは、我が国の領空を守る警戒監視とスクランブル体制を固めて24時間緊張して任務に就いたものである。今日、時が変わり装備機材・運用方式が変わってもその心意気は同じであろう。

 ちなみに、東京急行( Tokyo Express)は、米ソの冷戦時代、ソ連戦略爆撃機偵察機、電子戦機等が日本周辺を定期的に飛行したものである。これらは千島列島に出てADIZ(防空識別圏)に沿って北海道東岸から本州太平洋側を南下し、東京に近づく飛行コ-スをとったところからこの名称がついたといわれている。

❹  ROE( Rules of Engagement)と部隊行動基準

 要撃管制官になってね一番驚いたのは、米軍にはROE(Rules of ngagement)があるのに、用語の概念としては用語集にも掲載されていたが、我が航空自衛隊にはこうしたものはなかったことである。対領空侵犯対処手順はあった。

 当時、ROEという用語そのものが、部内限りで、広く一般に用いられていなかったように記憶している。国際の軍事の世界では常識なのに、我が国ではROE(Rules of ngagement)・交戦規定と聞いただけで、一歩も二歩も腰が引けており、この用語を口にすることさえ憚れる時代であった。ましてや調査研究することさえ非難される時代であった。現在、自衛隊では。ROEは「部隊行動基」として定めている。

 ネットで調べてみると、ウイギベディアによると、

  「  交戦規定・Rules of Engagement(ROE)」とは、軍隊警察がいつ、どこで、いかなる相手に、どのような武器を使用するかを定めた基準のこと。 このような規定は時代や各組織ごとに大きく異なるものの、多くの組織が用いており、詳細にわたって定められているのが一般的。通常、敵に手の内を見せるのを防ぐため、公表されることは少ない。

 自衛隊用語では部隊行動基準という。従来、自衛隊が交戦を前提とした交戦規定を作成することには世論の懸念もあり、自衛隊ROEでは曖昧な部分が多く、領空侵犯での対処基準などはパイロットの裁量によるところが多かった。ところが、刑法との兼ね合いから、過剰防衛による刑事罰等をおそれたパイロットが武器使用判断を迷った場合、適正な対処がとれずに被弾・被撃墜に至る心配があった。

 また、自衛隊海外派遣の恒常化による部隊の武器使用の可能性の現実化や冷戦後の新たな脅威(東シナ海における中華人民共和国との海洋権益を巡る突発的軍事衝突のおそれの増大等:東シナ海ガス田問題)により、この現状が問題視されるようになった。

 そこで、2000年(平成12年)12月4日に「部隊行動基準の作成等に関する訓令」(平成12年防衛庁訓令第91号)が制定され、これに基いて部隊行動基準が作成されるようになった。その第2条においては「部隊行動基準は、国際の法規及び慣例並びに我が国の法令の範囲内で、部隊等がとり得る具体的な対処行動の限度を示すことにより、部隊等による法令等の遵守を確保するとともに、的確な任務遂行に資することを目的とする。」「部隊行動基準は、状況に応じて部隊等に示すべき基準をまとめたものであって、行動し得る地理的範囲、使用し又は携行し得る武器の種類、選択し得る武器の使用方法その他の特に政策的判断に基づく制限が必要な重要事項に関する基準を定めたものとする。」と謳われている。

 2006年防衛庁ROEを改定し、自衛隊法第95条に定められた「武器等の防護のための武器の使用」を根拠として、武器の使用を明確に任務とすることを決定した。これにより、自衛隊員が使用すべきときにためらわずに武器を用いることができるようになり、かつ、現場の自衛官が余計な政治的判断を迫られずに済むようになると期待されている。」とある。(ウイギベディア出典)

❺ ネガティブリスト方式のOREの制定

 政策提言書は、グレーゾーン事態に応ずる法的整備の方向として、海上警備行動時の権限として自衛隊法第90条と同等の武器使用権限を規定し、最低限の実力行使を可能とする体制が整備することを要望している。
 また、この種行動では外国軍艦や公船を相手にすることから判断を誤れば武力衝突に直結しますので、相手の敵対行為や侵害の程度に応じて自衛隊が取り得る対処の限度を示したネガティブリスト方式のROEを策定しておくことが不可欠であり、政府がこのROEを整備しておき、事態をコントロールしていく体制を整備されるよう要望している。

 諸外国の軍事組織が、「行ってはならないこと」を明確に示し、現場の各級指揮官が状況に応じて最も適切な判断処置をとることを任せるのに対して、自衛隊は「これこれはやってよい」方式で、例規されたこと以外はすべてお伺いを立てなければならない状況は政治情勢に起因しているとはいえ改善が望まれる。我が国を取り巻く安全保障環境は刻刻と変化してきている。

 相手の敵対行為や侵害の程度に応じて自衛隊が取り得る対処の限度を示したネガティブリスト方式のROEを策定しておくことが不可欠であり、政府がこのROEを整備しておき、事態をコントロールしていく体制を整備されるよう要望したのは至極当然のことであると思う。

➏ ROE( Rules of Engagement)についての研究論文

    Rules of EngagementROEについて、ネットで調べていたら防衛研究所紀要第7巻第2・3合併号(2005年3月)に次の研究論文が掲載されていたのでその一部を紹介する。とても明快なわかりやすい論文があった。軍事組織の運用にあたって、政治の役割がいかに重要であるかが理解できる内容である。政策提言としているゆえんもここにあるのではなかろうか。

ルール・オブ・エンゲージメント(ROE

――その意義と役割――橋本靖明 合田正利 

 政治と軍の活動とをリンクさせるために発展してきた規則が、交戦規定や部隊行動規則などと言われるRules of Engagement(以下、基本的にROEと記述する)である。

 軍隊の持つ破壊力が巨大化、精密化している現在、シビリアンコントロールの観点からも、軍の行動を政治的に適切に制御しつつ、軍の活動余地の範囲内で最大の効果を挙げさせることがより強く求められていると言えよう。

 我が国は近年、さまざまな分野で自衛隊を活用してきている。自衛隊は、冷戦当時の直接的軍事侵攻への対処中心のものから、テロリズム、近隣地域や他の国際地域において急速に変化する国際情勢に合わせて、体制を変化させている。このような状況の下では、従来はあまり想定してこなかった状況、地域における自衛隊活動がありえるのであって、そうした場合の行動の基準を明確にしておくことが当然に必要となる。つまり、部隊行動のための規則であるROEの充実が求められることになる。

ROEとは何か

1)各国はROEをどのように定義しているか

 『現代戦争法規論』において足立純夫教授は、「軍事力の行使は国家の政治目的を達成するために行われ、政治の統制下に置かれるとともに、やむを得ず軍事行動をとる場合にも人的及び物的被害を局限し、あわせて戦争犠牲者に対する保護を確保しなければなら」ず、「戦闘行動については、不測の事態を慎重に予測し、当該事態に対する法的評価を具体的問題に適用できるようにし、特に戦闘を行うべき事態及びその方法を細部にわたって規定する必要」があり、そのような規定は、交戦規定(Rule of Engagement)と称する規則中に表現されるとした。

米国、英国、NATO及び国連は、それぞれROEを有し、次のように定義している。

 米国(陸軍)の『野戦法務ハンドブック』によれば、ROEは、「資格ある権限者によって発せられる指令(directives)であり、米軍部隊が、遭遇した他国の部隊に対して戦闘行動を開始及び(又は)継続する状況と限界を規定するもの」とされる。

 英国では、サッチャー元首相が、「ROEとは、その範囲でなら軍部が自らの裁量で作戦上の決定を下してよいという枠組みを、政治家が承認する手段である。それは、特定の軍事作戦の遂行目的を達成するものでなければならない」と述べている。

 また、英国防省の下院外交委員会宛てメモランダム(1984年)は、ROEを、「軍の各級指揮官に対し、従うべき政治方針及び実施することができる作戦行動の限界について、指針(guidance)を与える」とし、フォークランド紛争では、「敵と交戦(engage)し得る諸状況を規定した詳細な指針で、指揮官に対し与えられるもの」とした。

 NATOによれば、「資格ある権限者によって発せられる指令(directives)であり、部隊が、遭遇した他国の部隊に対して戦闘行動を開始及び(又は)継続する状況と限界を明記するもの」がROEである。

 上記の諸例から見ると、ROEは、米国及びNATOの「資格ある権限者」、英国の「政治方針」「注意深い統制」の用語に見られるように、「軍隊が政治目的のために使用される」という前提を明確に示している。また、軍隊が、他国からの武力による侵略を排除するべく自衛権を行使するための武力行使機関であることも当然である。

 これらの事から考えると、ROEとは一般に、一定の政治目的を実現するために軍隊を使用するに際して、及び自衛権を行使するために軍隊を使用するに際して国家等が軍に課す行動規則であり、軍を政治に従わせるための一手段ということができる。

(2)ROEは何を目的としているか

 ROEは常に国家の政治目標、方針の下に策定されるが、軍事的問題とも密接に関連する。このため、米国等はROEと現場指揮官との関係等から、その目的を次のように示している。

 米国においては、ROEの目的とは、国家目標に、軍事力の使用を適合させることであり、部隊の行動を国家目標・国家方針に整合させる手段で、その時の国家方針下における対処行動のシーリングを示すことである。適切なROEが作成され示されている時、現場指揮官は、政治的判断から解放され、明示されたシーリングの下で、軍事的合理性に基づく判断措置に専念することができるのである。ROEは対処マニュアルや準拠法規そのものではない。

 英国においては、ROEは、指揮官に付与された任務を実行する際の裁量の範囲と課せられた制約の範囲を知らせる目的で示されるパラメータであり、指揮官は、状況に応じ、合法性、合理性かつ必要性に基づく、部隊へのROE適用を判断する責任を有している。ただし、ROEは、特定の任務を指定し、戦術的な指示を付与する手段として用いるものではない。作戦命令などではなく、命令を実行する際の行動尺度とでも言えばよい。

このように各国のROEの目的を全般的に捉えて言えば、指揮官に付与した任務を遂行

させるに当たって、指揮官に実行の際の裁量範囲と制約を明確に認識させることである。

この際、指揮官は任務を遂行するに当たって、状況を判断し、種々の作戦、戦術を選択することになるが、ROEの目的は、それらに関する、教義、戦術等を直接に規定するものではないということを認識する必要がある。